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      吳疆:電力體制改革的價值、動力與策略
      作者:電力決策與輿情參考    發布于:2014-09-05 20:32:36    文字:【】【】【

      電改價值論

       

        改革開放以來,中國電力行業完成了舉世矚目的大規模調整發展,成績顯著;但電力緊張的問題依然沒有完全消除,地區性、季節性、時段性的電荒甚至有長期存在的趨勢。而不獨中國,印度等新興經濟體長期遭受著更為嚴重的缺電困擾,西方發達國家同樣電力發展緩慢。20世紀80年代以來世界范圍的電力市場化改革至今沒有最終完成,大規模停電事故在各大洲屢見不鮮。

       

        電力供應之所以成為一個世界性的問題,概因電力基礎設施的建設需占用大量資金與資源,歸根結底是由全體社會成員來埋單,因此其發展態勢在根本上取決于其所創造的價值——如果這種價值明顯高于各項社會成本,“經濟發展、電力先行”自然水到渠成;而如果增值空間有限,在對公共資源的競爭中缺乏顯著的比較優勢,則往往陷入一種缺之可惱、增之無報的決策尷尬。

       

        傳統上,電力是被作為基礎產業與公用事業來看待的,但這種定位本身,就從根本上對其產業價值進行了一種封頂。在工業化前半程特別是重化工業階段,單位產值電耗急劇增長使保障供電的價值較高,于是電力發展眾望所歸;而當經濟社會發展進入更高階段之后,電力在大多數國家往往進入一種依據短缺損失的負面激勵而低水平維持的發展狀態。

       

        因此,推進電力改革的終極目標必將指向全面提升電力產業的價值,即通過體制、機制、流程、架構的深刻改革使電力產業能夠為社會奉獻更大的價值,進而實現行業自身的持續健康發展,解決電力供應的世界性問題。

       

        進一步優化電力產業的基礎保障價值。當前,中國工業化、城鎮化以及農村現代化的發展進程還未完成,不同地區之間發展模式與發展階段落差顯著,電力領域同樣存在多種不平衡與不同步。通過推進電力產業的協調發展與責任發展,更好地遵循客觀規律、理順權責機制,有利于在中央層面不斷提高科學決策與宏觀治理能力,在地方上有效保障民生權益、維護基本秩序,從籠統粗放的電力供需總量平衡,更加因地制宜地兼顧各地各類需求差異,更加與時俱進地維護產業整體發展,在更好滿足全面建設小康社會電力能源需求的進程中,實現電力產業基礎保障價值的進一步優化。

       

        有意識提高電力產業的生態承載價值。隨著經濟社會發展,資源環境的價值在世界范圍不斷提升,電力因其對于環境的巨大影響以及對于資源的大量占用,通過外部成本不斷地內部化,不經意間已成為越來越高生態價值的龐大載體。近年來,在中國每年高達8000億元的電力投資中,可再生能源、脫硫除塵、潔凈發電等領域已占據越來越多的份額,“十一五”以來煤電建設幾乎完全由上大壓小、熱電聯產等政策引導。隨著中國生態文明建設的不斷深入,通過推進電力綠色發展,有意識地承載并服務于更多資源環境生態價值的實現,將使電力產業自身獲得新的價值與發展空間。

       

        歷史性激發電力產業系統整合價值。目前,新能源、智能網絡等領域面臨重大技術突破,電力作為網絡性滲透性最強的基礎產業,如果能夠面向未來,抓住機遇,主動變革,有望實現產業價值的飛躍。雖然早在40年前美國就提出能源獨立的口號,但在全球配置的、日益不穩定的現有世界能源市場體系下,主要經濟體(美、日、歐)至今都遠沒有實現能源獨立。通過推進電力智能發展,一方面可以促進多樣化本土化新能源發展,解放需方生產力,緩解一次能源不獨立的壓力;另一方面可以智能整合電力能源相關關系(能源生產體系、載能用能體系及相關信息體系),釋放系統優化所蘊涵的巨大效益;與此同時,通過引領新技術新產業變革,完成信息化與工業化的深度融合,從更高層面提高國家競爭能力及持續發展能力。

       

        顯然,通過推進電力智能發展,將大型經濟體保障電力供應的問題上升為一個系統整合能力問題,使能源安全的博弈從地區資源層面的競爭上升為國家能力層面的競爭,這無疑是當下技術突破產業革命所帶來的重大歷史機遇。特別是對于中國的新興經濟體,通過全面提升電力產業的基礎保障、生態承載、系統整合三大價值,不僅可以有效治理電荒、塑造經濟新增長點,而且還將使國家的能源安全態勢,從目前在既有市場格局中被動的騰挪折沖,轉變為在新興市場領域中主動的弄潮領舞。

       

        總之,通過推動能源生產和消費領域的革命,通過促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展,新一輪電力改革可望與上世紀80年代農村經濟體制改革一樣,成為推進中國現代化進程的又一關鍵性步驟,從一次行業內部改革升級為一場中國式的電力革命。

       

        電改動力辯

       

        改革,是全面提升電力產業價值的必由路徑,不僅是體制、機制、流程、架構的深刻變革,更涉及重大的利益轉移。因此,電力改革必須有充沛而持續的動力。深入分析新中國成立60余年以及世界主要國家電力發展與改革的普遍規律,可為在新的歷史時期深化電改找到三大驅動力。

       

        問題驅動力。2002年以來中國電改取得了超出預期的成效,不僅提升了生產效率與科技水平,而且通過多元主體自主經營,迅速應對了預料之外的裝機短缺、消化了世界范圍的一次能源漲價并積極承擔了各項社會責任;發電環節所形成的比較競爭機制,在投入產出、工程造價、勞動生產率等方面帶來了顯著優勢,更是體現了市場化改革帶來的效益與活力,證明了這個基本方向值得堅持。

       

        但與此同時,電力領域依然存在若干深層次問題。一是對于市場認識不到位,重企業重組而輕公權建設,國家層面決策力、執行力不足,行業層面系統調度、安全機制逐步削弱。二是對于產業運行機理認識不到位,形成集權力壟斷、業務壟斷、市場壟斷于一身的國家電網特殊業態,人為放大了壟斷的負面效果。三是對于電力供應總體形勢認識不到位,重引進競爭而輕供應保障,新型電荒長期難以破解根治,地方上更缺乏民生保電長效機制。

       

        成效驅動力。問題與矛盾,是推動電改的最直接動力,但并非決策的核心依據。新中國成立60余年,改革開放已經超過一半時間,電力管理體制則已歷經十余次大的調整,不論國家層面還是行業層面,改革已成常態。與此同時,世界范圍的電力市場化改革均未最終完成。中國電改亦不可能追求全景式的一步到位式的理論模式,而只能在堅持基本方向的同時,以積極探索階段性成效為主。

       

        深化電改頭緒復雜,眾說紛紜,但基本可以歸結為職能改革、機構調整、產業制度完善這三類路徑。通過情景分析與策略比選可見:如果以主要管電職能(如價格)改革、或者電力(能源)管理機構調整作為主線,不僅不易執行到位,在短期內往往更難顯現成效、評價效果;而若以優化電力產業制度為改革主線(相關電價改革作為配合),不僅體現了電力技術經濟特性,而且相對容易操作并有利于盡快體現成效,是下一階段深化電改的合理路徑。

       

        需求驅動力。十八大后中國進入一個新的歷史時期,同時也迎來了新的改革窗口期,而電力行業具備諸多率先啟動改革的有利條件——國有資產比重高,集約化基礎好,對國家政策執行力較強;具有很強的安全意識與社會責任意識,改革的風險可控;作為基礎產業改革先行者,改革深入人心、輿論強烈支持;作為基礎性產業平臺,電改的外部效益可惠及多個相關產業;深化電改有利于更好保障民生,直接服務于和諧穩定大局。

       

        推進電改,要有利于破解行業難題,有利于體現決策成效,更要服從服務于經濟社會發展的新形勢與新要求。在新的歷史時期,電改要與保障民生權利、梳理央地權責、支撐宏觀治理相適應,更應在服務發展轉型、探索經濟新增長點方面發揮更大作用,全面提高電力產業價值。因此,新一輪電改的新思路,既要促進電力發展、治理行業積弊,更要跳出行業服務大局、重構新的話語體系——系統綜合推動電改的問題驅動力、成效驅動力與需求驅動力,形成在新的歷史時期深化電力體制改革的目標框架:

       

        ——以全面提升產業價值為核心,通過改革抓住歷史性機遇;

       

        ——以調整電力產業制度為主線,攜相關電價改革協調并進;

       

        ——以政企分開公權獨立為前提,強化科學決策與調控能力;

       

        ——以優化壟斷企業規模為切口,進一步提高效率與透明度;

       

        ——以對稱開放用戶選擇為路徑,建立多買/多賣的市場格局;

       

        ——以分離電網末端業務為契機,形成權責對等的保電機制;

       

        ——以智能能源網的建設為引領,搶占高點筑新經濟增長點。

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